一軍國會　二軍執政 － 林濁水 2016-12-22

但是比較起來，因為經過了選舉的洗禮，國會議員的政治能量雖然一般比技術官僚學者好，但是不要忘了，我們的憲政體制和國會組織議事運作規範基本上仍然不脫兩蔣留下來的架構，而這架構是防止國會出現一軍而設置，經過這樣的機制淘洗之後，國會能產生多少貨真價實的一軍？無論如何這是個嚴酷無比的現實。

蔡總統提了兩個理由解釋為什麼當前內閣這樣弱勢： 

一、民進黨「黨內一軍」幾乎都進入國會或成為地方民代首長，如今行政人才斷層。 

二、過去八年在野，導致行政人才流失。(《聯合報：蔡英文：民進黨一軍都在國會 行政人才斷層》) 

她的意思無非是說當前是「一軍國會，二軍執政」了，無論如何，這不是令人愉快的現象。 

如果台灣是個正常的民主國家，蔡總統這兩個理由都不可能被拿來當作內閣弱勢的理由。因為，首先，「黨內一軍」幾乎都進入國會或成為地方民選首長是所有民主國家的常態，不是民進黨的獨特遭遇。其次，國家民主化，政權會輪替也是常態，隨著的是一個政黨在執政前相當一段時間在野也必然是常態。美國和我們一樣，執政前通常8年在野，至於英國，在野的時間往往更長，例如1997年工黨上台前足足在野了18年，2010年保守黨上台前也足足在野了13年。 

在正常民主國家不成理由的，在台灣卻成了唯二的理由，說明的只有一點，就是我們是一個很不正常的民主國家。 

既然「黨內一軍」幾乎都進入國會或成為地方民選首長是民主常態，他們的作法，以美國為例便自然而然地把這兩種人當成內閣部長的主要來源。二次大戰結束後到川普當選之前，美國共選出了10位總統，他們在初就任時任命的部長，國會議員和州長出身的占了最多，共有50人，比例高達45%。其中州長又比國會議員稍多，這應該和美國國家太大，聯邦體制下州也非同小可，例如加州，和各國比，竟可以名列世界第六大經濟體；何況美國的state，我們叫州，準確的講，叫邦才對，邦權高不比一般地方政府，州長份量夠，因此內閣部長來源州長多於國會議員就成了美國在西方國家中的特色。至於歐洲則內閣幾乎都是出自國會議員。 

美國部長又另外有一個特色，那就是企業家經常占相當比例，在10位總統的初任閣員中占了19%之多，其中小布希初掌政權時就有5位，內閣中企業家之多並不比川普遜色多少。做為全球資本主義體制的大本營，這一個特色讓人覺得的確相襯。

※依據林健正<美國內閣人事統計>重新編算。 
※1949年美國只有8個部長，成長到現在部長有15個。 
※專家如律師、會計師 

在西歐國家，部長7成以上來自國會，很多人認為這是恪於內閣制部長必須由議員兼任的規定造成的，這看法其實是錯的，像雙首長制的法國和內閣制的比利時、荷蘭議員都禁止兼任部長，但是他們的部長仍然7成以上是由選上了的議員擔任的。法國的做法是這樣，議員選舉時要找一個人搭擋，選上了如果要當部長便辭議員由搭擋遞補。要做得這麼麻煩，無非是一軍既然在國會，人才就往一軍中挑，這樣，同時還可以堅實內閣的民意後盾，這為了國家好，也為了施政有成績。 

現在回過頭來檢驗中華民國幾十年來的內閣，部會首長的出身和歐美完全不同，西方國家最多的國會議員和民選首長出身的少之又少，只有陳總統執政時稍稍多一點；相反的西方國家相當少的技術官僚和學者反而成了主幹，以美國為例，技術官僚只占1成5，學者只有1成2，但是台灣兩者卻占了7成以上。 

中華民國內閣長得這麼獨一無二，完全跟人家不一樣，並不是當權者故意拋開一軍專挑選二軍組閣，為自己也替人民和國家找麻煩，他們這樣做是兩蔣為了鞏固自己的威權，刻意創造了一整套把國會和地方首長二軍化的體制，並形成了強大的傳統。 

首先，兩蔣在中央建立了行政體系獨大的體制，而國會被高度貶抑成行政院立法局，在這體制之中一軍都在行政官僚系統中，而國會議員被壓抑成二軍；其次，民主國家的行政體系，在人事制度上，隨選舉進退的內閣政務官和常任文官是兩個晉用系統，但是兩蔣努力把政務官事務官一體黨化並一體納為家臣，政務官事務官既然是同一個系統，內閣便幾乎全在常任文官中挑出來；第三，兩蔣又嚴格區分統治菁英為中央和地方二元系統，地方首長就是地方派系頭頭，只能算二軍難以進入中央內閣。 

到了民主化以後的發展，很有趣，李總統顯然清楚到民主化之後未來內閣人才的培育必須朝國會中轉向，所以他要任命蕭萬長當閣揆之前便先叫他到嘉義去選上立委再說；另外他更早就透過了國會全面改選，引進了本土派從地方政壇進入中央國會，但在此同時民進黨的一軍也集中湧入國會，於是和民進黨立委相比，國民黨的立委實在算不上一軍，於是李總統的統治基礎仍然要建立在承繼兩蔣一軍仍在行政體系的遺產上面；最後，他擴大了在內閣中快速增加學術界人士之門。 

再到2000年政權輪替後，幾位民進黨國會或民選首長一軍或成為閣揆，或成為閣員；但是由於國會議員不能兼任閣員的規定，入閣的一軍從此不再回到國會，而據中常委身份四處行走維持政治能量。這時又加上國會惡鬥愈演愈烈，國會做為養成政務官的功能低落，整個國會一軍的色彩弱化。 

只是雖然國會二度二軍化，但是由技術官僚出身的閣員二軍化的現象卻更加急遽，在威權時代，國會被統治者定位為行政院立法局，又被萬年化，失去以民意做後盾抗衡行政權的能量，技術官僚挾統治者給他的餘威，行走起來虎虎生風；現在民主時代，誰有選票誰就大，技術官僚及學者和立法委員關係主客易位。 

儘管如此，馬總統仍然既迷信兩蔣時代建立的一軍盡在技術官僚的傳統，還進一步擴大李總統在學界找人的途徑，閣員中民選公職比起陳總統大有減少，但是不幸的是技術官僚及學者和立法委員關係主客易位的趨勢進一步深化，內閣閣員雖然盡是響噹噹的名牌，但是結局是境況堪憐。 

顯然，蔡總統一開始組閣的理念和馬總統一樣，都是認為一軍盡在技術官僚和學界之中，一直到現在才發現到情況並非如此。 

蔡總統是不是會依她的新發現而進行內閣改組，我們並不知道。但是比較起來，因為經過了選舉的洗禮，國會議員的政治能量雖然一般比技術官僚學者好，但是不要忘了，我們的憲政體制和國會組織議事運作規範基本上仍然不脫兩蔣留下來的架構，而這架構是防止國會出現一軍而設置，經過這樣的機制淘洗之後，國會能產生多少貨真價實的一軍？無論如何這是個嚴酷無比的現實。 

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